El Perú registra, en promedio, seis casos de trata de personas cada día. A pesar de ello, la mayoría de partidos que tendrán representación en el próximo Congreso apenas menciona este delito en sus planes de gobierno o lo relega a un lugar secundario dentro de sus propuestas de seguridad y protección social.
Los registros oficiales muestran que la trata de personas continúa siendo un problema persistente en el país. Desde 2023 hasta abril de este año, el Ministerio Público ha registrado 7 mil 429 casos. Un promedio de 2 mil 229 casos anuales, equivalente a 186 casos mensuales. Lima, Piura y Madre de Dios figuran entre las regiones más afectadas.
Detrás de esas denuncias hay adolescentes captadas para explotación sexual, mujeres engañadas mediante falsas ofertas de trabajo y personas sometidas a diversas formas de explotación en distintas regiones del país. Los datos del Observatorio Nacional de Seguridad Ciudadana del Ministerio del Interior muestran que el 86.3% de las víctimas de trata registradas en la última década fueron mujeres. Más de la mitad tenía entre 18 y 29 años (51.5%), mientras que casi una de cada tres víctimas era adolescente de entre 12 y 17 años (30.4%).
Para Rossina Guerrero, directora de Promsex, esta concentración de víctimas no es casual. Según señala, la combinación de violencia familiar, precariedad económica y falta de oportunidades incrementa el riesgo de que estas poblaciones sean captadas por redes de explotación.
“Hay una discriminación estructural que hace que determinados grupos se encuentren en condiciones de mayor vulnerabilidad. La edad, la violencia que atraviesa sus vidas y las condiciones de pobreza hacen que niñas, adolescentes y mujeres sean más susceptibles a falsas promesas y mecanismos de captación”, explica.
La explotación sexual sigue siendo la principal finalidad de este delito. En los últimos diez años, el 54.8% de los casos de trata estuvo vinculado a fines de explotación sexual. Sin embargo, una revisión realizada por Contranoticia de los planes de gobierno de los partidos que obtuvieron representación en el próximo Congreso revela que la trata de personas ocupa el último lugar en prácticamente todas las propuestas analizadas.
Fuerza Popular y Renovación Popular: Propuestas limitadas frente a un delito persistente
Con 41 diputaciones y 22 senadurías, Fuerza Popular será la principal fuerza política del próximo Congreso. En su plan de gobierno, la trata de personas aparece mencionada dentro del pilar estratégico de orden ciudadano y en el capítulo económico. El documento menciona la necesidad de fortalecer capacidades de inteligencia, análisis de datos y vigilancia para enfrentar redes criminales. Además de intervenir las cadenas de valor vinculadas a actividades ilícitas como la minería ilegal, el narcotráfico, la extorsión y la trata de personas.
No obstante, las referencias al delito se mantienen en un plano general y asociadas principalmente a la lucha contra el crimen organizado. El plan no desarrolla medidas específicas para prevenir la trata de personas, fortalecer la atención integral a las víctimas o abordar los factores de vulnerabilidad que facilitan la captación y explotación de mujeres, adolescentes y niñas.
Aunque propone acciones orientadas a prevenir la violencia sexual, como programas de acompañamiento familiar y detección temprana de riesgos en instituciones educativas, estas no aparecen articuladas a una estrategia específica contra la trata.
En Piura, una de las regiones con más casos vinculados a este delito, Fuerza Popular contará con una senadora, Karla Schaefer Cuculiza, y cuatro diputados: César Revilla Villanueva, María Luisa Silupu Inga, Carmela Paucara Paxi y Eduardo Castillo Rivas. Entre ellos, Schaefer registra uno de los pocos antecedentes legislativos directamente vinculados a esta problemática. En 2019 impulsó junto a otros congresistas la Ley 30925, que endureció las penas para los delitos de trata de niñas, niños y adolescentes.
Guerrero advierte que el fortalecimiento de las sanciones penales constituye solo una parte de la respuesta frente a este delito. La prevención, la identificación temprana de situaciones de riesgo y la atención integral a las víctimas son componentes fundamentales para enfrentar las dinámicas que permiten la captación y explotación de personas.
“La trata necesita poner a las víctimas en el centro de las propuestas de solución. Una respuesta únicamente de fuerza o de mano dura no aborda las condiciones que permiten la captación y explotación”, afirma la especialista.
La composición de la futura bancada naranja también cobra relevancia si se considera que la mayoría de víctimas de trata son mujeres y adolescentes, y que la respuesta estatal frente a este delito involucra políticas de protección, prevención de la violencia y garantía de derechos. En ese contexto, varios integrantes de Fuerza Popular registran antecedentes vinculados a debates sobre derechos humanos y violencia contra las mujeres.
César Revilla, actual congresista y diputado electo por Piura, votó a favor de la ley que concede amnistía a policías y militares investigados o sentenciados en primera instancia por graves violaciones a los derechos humanos cometidas durante el conflicto armado interno. Por su parte, Eduardo Castillo Rivas fue denunciado por violencia psicológica por su esposa, quien obtuvo una medida de protección judicial en 2023.
La ausencia de propuestas es aún más evidente en Renovación Popular. Aunque obtuvo 15 diputaciones y ocho senadurías, en su plan de gobierno no se identificaron medidas relacionadas con la trata de personas ni con la explotación sexual. El tema tampoco aparece desarrollado dentro de sus propuestas de seguridad ciudadana o protección de poblaciones vulnerables.
Al igual que en el caso de Fuerza Popular, la ausencia de estrategias para atender la trata de personas resulta especialmente preocupante si se considera que diversas políticas públicas identifican la prevención de la violencia de género, la educación sexual integral y la protección de niñas y adolescentes como herramientas para reducir condiciones de vulnerabilidad asociadas a la explotación sexual y la trata de personas. Sin embargo, varias de las principales figuras de Renovación Popular han concentrado su actividad política en cuestionar este tipo de enfoques.
Para Guerrero, estas posiciones tienen implicancias en la forma en que se aborda el problema. “Sabemos que partidos como Renovación Popular o el fujimorismo tienen una posición contraria a la educación sexual integral y a los enfoques de igualdad de género”, advierte.
Por ejemplo, Milagros Jáuregui, actual congresista y futura senadora por Renovación Popular, ha impulsado iniciativas contra la educación sexual integral y ha sido cuestionada por el funcionamiento de un albergue donde niñas y adolescentes embarazadas producto de violencia sexual eran obligadas a continuar sus embarazos. También aparece Rafael López Aliaga quien, aunque fue elegido senador, se niega a asumir el cargo tras perder la elección presidencial. Anteriormente declaró que las niñas embarazadas producto de abuso sexual podrían ser alojadas en hoteles de cinco estrellas.
A ellos se suma Alejandro Muñante, actual congresista y futuro senador, autor de un proyecto de ley para endurecer las sanciones por denuncias falsas en casos de violencia familiar, una propuesta cuestionada por organizaciones especializadas porque podría desalentar denuncias legítimas de violencia de género.
Juntos por el Perú, Buen Gobierno, Ahora Nación y Obras: aproximaciones parciales a una problemática compleja
Entre las agrupaciones que obtuvieron representación parlamentaria, Juntos por el Perú es una de las que incorpora las referencias más explícitas a la trata de personas. Con 32 diputaciones y 14 senadurías, su plan de gobierno propone fortalecer las fiscalías especializadas del Ministerio Público mediante equipos dedicados a investigar delitos como extorsión, sicariato y trata de personas. También plantea ampliar los turnos de atención, fortalecer el sistema de defensa pública y crear más juzgados especializados.
Aún así, las propuestas se concentran principalmente en la respuesta institucional y la persecución del delito. El documento no desarrolla medidas específicas orientadas a la prevención de la trata, la atención integral de las víctimas o la reducción de los factores de vulnerabilidad que facilitan la captación y explotación de personas.
La agrupación también incorpora medidas vinculadas a la protección de niñas, niños y adolescentes. Entre ellas, el incremento de la inversión pública para prevenir la violencia sexual y el fortalecimiento de la educación sexual integral, especialmente en zonas rurales. Estas medidas guardan relación con factores que suelen incrementar el riesgo de explotación, aunque no son presentadas como parte de una estrategia específica contra la trata.
Una situación similar se observa en el Partido del Buen Gobierno, que obtuvo 18 diputaciones y siete senadurías. Su plan de gobierno plantea fortalecer la prevención, atención y acciones restaurativas para víctimas de violencia sexual. Además de garantizar el acceso a servicios de salud sexual y reproductiva y promover la educación sexual integral. Estas propuestas abordan factores asociados a la vulnerabilidad de mujeres, adolescentes y niñas frente a distintas formas de violencia. Pero, el documento no incorpora medidas específicas para prevenir, perseguir o sancionar la trata de personas.
Por otro lado, Ahora Nación, que obtuvo 10 diputaciones y cuatro senadurías, propone consolidar sistemas de protección integral para niñas, niños y adolescentes. Así como fortalecer mecanismos de prevención y atención frente a distintas formas de violencia, abuso y explotación. Además de fortalecer la educación sexual integral dentro de sus propuestas educativas. Si bien estas medidas pueden contribuir a reducir condiciones de vulnerabilidad asociadas a la explotación, el plan tampoco desarrolla acciones específicas frente a la trata de personas.
El caso del Partido Obras es aún más limitado. La agrupación obtuvo 14 diputaciones y cinco senadurías, pero la única referencia identificada en sus documentos programáticos aparece en su declaración de principios, donde expresa su rechazo a delitos como la trata de personas. Más allá de esta mención general, no se encontraron propuestas orientadas a prevenir, investigar o atender esta problemática.
¿Qué dijeron los futuros congresistas? Entre silencios y una sola respuesta
Con el objetivo de conocer cómo piensan enfrentar la trata de personas desde el próximo Congreso, Contranoticia solicitó entrevistas con las y los diputados electos de Piura y Madre de Dios, regiones que concentran algunos de los mayores índices de este delito. El balance, sin embargo, demostró una limitada disposición de la mayoría de agrupaciones políticas para abordar públicamente esta problemática.
En Piura, una de las regiones con mayor número de casos registrados por el Ministerio Público, se buscó entrevistar a representantes de las cuatro organizaciones que obtuvieron escaños: Fuerza Popular, Renovación Popular, Partido del Buen Gobierno y Obras.
En el caso de Fuerza Popular, se contactó inicialmente a su equipo de prensa para gestionar entrevistas con sus representantes electos, pero no se obtuvo respuesta. Posteriormente, Contranoticia se comunicó directamente con el actual congresista y diputado electo César Revilla, quien fue el candidato más votado por Piura. En una primera respuesta, señaló que la bancada tenía la indicación de no brindar declaraciones hasta que la ONPE oficializara al 100% los resultados electorales y manifestó su disposición a conversar una vez concluido ese proceso.
Tras la proclamación oficial de los resultados, este medio retomó el contacto. Revilla respondió que la trata de personas no era el tema en el que concentraba su trabajo parlamentario, pues su especialidad era el sector Salud, aunque indicó que revisaría la disponibilidad de su agenda para conceder la entrevista. Contranoticia volvió a insistir en dos oportunidades adicionales. Pero, hasta el cierre de este reportaje no obtuvo una respuesta definitiva. También se intentó contactar a la diputada electa María Luisa Silupu, igualmente por Fuerza Popular, pero no respondió a las solicitudes de entrevista.
Con el Partido del Buen Gobierno tampoco fue posible concretar una entrevista. Su responsable de prensa, Galo Flores, informó inicialmente que la bancada había decidido no brindar declaraciones públicas. Tras la proclamación oficial de los resultados electorales, Contranoticia reiteró el pedido, precisando que el reportaje buscaba conocer las propuestas legislativas frente a la trata de personas. La respuesta fue nuevamente negativa.
Las solicitudes enviadas al equipo de prensa de Renovación Popular y del Partido Obras tampoco obtuvieron respuesta.
La situación fue diferente en Madre de Dios, una de las regiones donde la trata de personas mantiene una presencia histórica asociada a economías ilegales como la minería informal y que, pese a ello, contará únicamente con dos representantes en la Cámara de Diputados. Ambos pertenecen a Juntos por el Perú.
Contranoticia buscó entrevistar a ambos parlamentarios electos. En el caso de Haydee Poma, la congresista indicó inicialmente que su agenda no le permitía atender entrevistas y pidió reprogramar la conversación. Semanas después, señaló que podría brindar declaraciones una vez recibiera oficialmente sus credenciales como parlamentaria electa. Tras ese proceso y nuevos intentos de contacto, ya no respondió a los mensajes enviados por este medio.
El único congresista electo que aceptó la entrevista fue James Holguin, diputado por Madre de Dios y representante de Juntos por el Perú. Durante la conversación, Holguin reconoció que la trata de personas constituye uno de los principales problemas de su región y sostuvo que el fenómeno ha mostrado una tendencia creciente durante los últimos años.
«En Madre de Dios esta cifra ha ido de menos a más en los últimos cinco o seis años. Es un flagelo social muy preocupante y una forma de negociar con el ser humano que afecta gravemente a nuestra región», afirmó.
El futuro parlamentario atribuyó parte del problema a la precariedad económica, la ausencia de oportunidades y la limitada presencia del Estado en los territorios más vulnerables. A ello sumó la facilidad con que las redes criminales engañan a jóvenes mediante falsas ofertas laborales. «Muchas personas buscan salir de la pobreza rápidamente y terminan siendo sometidas a trabajos completamente distintos a los que les prometieron», explicó.
Al ser consultado por las principales debilidades del Estado, Holguín consideró que el problema no radica únicamente en la existencia de leyes, sino en su implementación. Señaló que en Madre de Dios las unidades especializadas funcionan con pocos efectivos, infraestructura precaria y escasa capacidad operativa. Incluso sostuvo que las áreas especializadas en trata dependen administrativamente de mandos ubicados en Lima, lo que, según afirmó, dificulta responder con rapidez a la realidad regional.
En esa misma línea, coincidió con el diagnóstico de insuficiencia presupuestal expuesto por especialistas y organizaciones civiles. «Todo recurso del Estado es ínfimo, tanto el económico como el recurso humano», sostuvo. Para el diputado electo, el incremento poblacional de Madre de Dios, impulsado por procesos migratorios vinculados a actividades extractivas, ha incrementado las necesidades de control estatal sin que ello se refleje en mayores capacidades institucionales.
Respecto a las prioridades legislativas de su futura gestión, Holguín sostuvo que impulsará una revisión del paquete de normas conocidas públicamente como ‘leyes procrimen’, aprobadas por el Congreso saliente y cuestionadas por diversas instituciones del sistema de justicia por debilitar herramientas de investigación contra el crimen organizado. Entre ellas figuran las modificaciones a la Ley contra el Crimen Organizado y los cambios que limitaron la detención preliminar judicial en casos de no flagrancia, incluso para delitos graves como la trata de personas.
«Tenemos leyes procrimen. Hay que revisar las normas y cambiar aquellas que hoy favorecen a quienes cometen tantas atrocidades y finalmente terminan libres», afirmó. Además, indicó que una de sus prioridades de fiscalización será supervisar el desempeño de las instituciones responsables de enfrentar este delito, entre ellas la Fiscalía, la Policía Nacional, el Poder Judicial y la Defensoría del Pueblo.
El balance de las entrevistas solicitadas deja en evidencia un patrón. La mayoría de las futuras bancadas evitó explicar públicamente cómo enfrentará una problemática que afecta de manera desproporcionada a mujeres, adolescentes y niñas. Las solicitudes de entrevista fueron rechazadas, quedaron sin respuesta o no llegaron a concretarse a pesar de las reiteradas insistencias de Contranoticia.
Este silencio resulta especialmente preocupante si se considera que varias de esas agrupaciones tendrán representación en regiones como Piura y Madre de Dios, donde la trata de personas mantiene una presencia persistente. En un escenario en el que los planes de gobierno ya contienen escasas propuestas sobre este delito, la falta de disposición para explicar o ampliar esas iniciativas deja abiertas interrogantes sobre el lugar que ocupará esta problemática en la agenda del próximo Congreso.
Una política nacional sin dinero para funcionar
La ausencia de propuestas específicas en la mayoría de partidos ocurre en un contexto en el que el propio Estado enfrenta serias dificultades para sostener financieramente su principal herramienta de lucha contra la trata de personas. En 2021 se aprobó la Política Nacional frente a la Trata de Personas y sus Formas de Explotación al 2030, considerada el principal marco rector para prevenir, sancionar y atender este delito en el país.
La política establece tres grandes objetivos: prevención y vigilancia, persecución y sanción de los responsables, y reintegración de las víctimas mediante servicios especializados. Para ello contempla 42 servicios públicos que las distintas entidades del Estado deben implementar. No obstante, los recursos asignados distan ampliamente de las necesidades identificadas para hacerla efectiva.
Un estudio encargado por CHS Alternativo estimó que la implementación adecuada de la política requería al menos S/1,159 millones. No obstante, durante los últimos años apenas se habría asignado alrededor del 1% de ese monto para cumplir los tres objetivos prioritarios. Los datos más recientes muestran que el presupuesto invertido por el Estado para atender esta problemática equivale a solo 17 céntimos por persona.
Para la directora de Promsex, el problema no se limita a la escasez de recursos, sino también a la falta de compromiso de las instituciones responsables de ejecutar la política. “Los sectores no consideran o no se consideran parte. Está su nombre, firman la política, pero luego no viabilizan la implementación”, menciona.
Añade que ministerios como Salud, Trabajo o Mujer tienen responsabilidades específicas dentro de la estrategia nacional, pero estas no siempre se reflejan en partidas presupuestales destinadas a prevención, atención y reintegración de las víctimas.
Actualmente, siete de los 42 servicios previstos por la política nacional ni siquiera pueden recibir financiamiento porque carecen de metas presupuestales, una condición necesaria para asignar recursos públicos. “Proteger los derechos necesita una inversión, y es algo que el Estado tiene la obligación de asumir”, afirma Guerrero.
Para Guerrero, una de las tareas más importantes que tendrá el próximo Congreso será garantizar que la política pública cuente con financiamiento sostenido. Considera que el Parlamento debería impulsar presupuestos protegidos para las acciones de prevención, atención y reintegración de víctimas. Además de establecer mecanismos de seguimiento permanente junto al Poder Ejecutivo para supervisar el cumplimiento de la Política Nacional frente a la Trata de Personas.
«La trata va a cambiar a través de la política pública, no del endurecimiento de penas, sino de que la política de prevención, la política de atención y la política de reintegración tengan presupuesto, se implementen y tengan estándares», sostiene.
Protocolos existen, pero no llegan al territorio
La falta de recursos no es el único obstáculo que enfrenta la respuesta estatal contra la trata de personas. Un diagnóstico reciente de Promsex revela que, incluso cuando existen protocolos y lineamientos técnicos para la atención de las víctimas, su implementación continúa siendo limitada.
El informe “Diagnóstico interseccional sobre el contexto y la situación del delito de trata de personas y explotación sexual en Lima, Madre de Dios y Piura. Actualización Post-Covid” evaluó la aplicación del Protocolo Intersectorial para la Prevención y Persecución del Delito y la Protección, Atención y Reintegración de Víctimas de Trata de Personas; la Guía de Elaboración del Plan de Reintegración Individual para Personas Afectadas por el Delito de Trata de Personas; y el Documento Técnico «Orientaciones para el Cuidado Integral de la Salud Mental de Niñas, Niños y Adolescentes Víctimas y Sobrevivientes de Trata de Personas».
Los hallazgos muestran que buena parte de las dificultades no responde a la ausencia de normas, sino a los problemas para llevarlas a la práctica. Aunque la mayoría de operadores de justicia y personal del Ministerio de la Mujer conoce el Protocolo Intersectorial, muchos continúan utilizando la versión aprobada en 2016 debido a la limitada difusión y capacitación sobre el documento actualizado en 2023.
“Aunque existe un marco normativo y se han establecido protocolos, su implementación efectiva enfrenta numerosos obstáculos prácticos y estructurales», advierte el informe de Promsex. Entre esos obstáculos figuran la falta de fiscalías especializadas en todas las provincias, la escasez de Centros de Acogida Residencial (CAR), procesos judiciales prolongados, dificultades para acreditar pruebas, problemas de articulación entre instituciones y casos de corrupción.
El estudio también advierte que las organizaciones criminales han perfeccionado sus mecanismos para evadir la acción de la justicia, mientras que las acciones preventivas impulsadas por distintas entidades, como campañas, operativos o ferias informativas, siguen siendo insuficientes frente a la magnitud del problema.
Las limitaciones también alcanzan la etapa de atención y reintegración de las víctimas. Según el diagnóstico, el Estado enfrenta dificultades para ofrecer alternativas económicas y sociales que permitan romper definitivamente los vínculos con las redes de explotación. La falta de recursos en los Centros de Emergencia Mujer, la limitada articulación entre instituciones y la escasa oferta de oportunidades para la reintegración reducen las posibilidades de que las sobrevivientes reconstruyan sus proyectos de vida.
La evaluación del Documento Técnico sobre atención en salud mental identifica problemas similares. En regiones como Piura y Madre de Dios, la difusión del documento fue limitada y las capacitaciones se realizaron de manera virtual y voluntaria, lo que impidió que buena parte del personal de salud conociera adecuadamente sus contenidos. A ello se suma la ausencia de una ruta clara para la derivación de casos entre la Fiscalía, la Policía Nacional, las Demuna y los servicios de salud, una desconexión que dificulta el seguimiento y la atención integral de las víctimas.
El informe también alerta sobre limitaciones en el personal especializado. En Madre de Dios, por ejemplo, la alta rotación de profesionales, atribuida, entre otros factores, a las amenazas provenientes de organizaciones vinculadas a economías ilegales, dificulta la conformación de equipos estables y capacitados para atender estos casos.
Además, identifica la necesidad de fortalecer la formación especializada en salud mental y establecer criterios más claros para el seguimiento de las víctimas. En esa línea, concluye que «es crucial mejorar la articulación entre instituciones y establecer un sistema de información integrado para el seguimiento de casos, lo que permitiría una atención más coordinada y efectiva a las víctimas de trata».
Una problemática que continúa fuera de las prioridades políticas
Las limitaciones identificadas a lo largo de este reportaje muestran que el desafío de enfrentar la trata de personas no se reduce únicamente a crear nuevas leyes o endurecer las penas. También exige voluntad política para fortalecer las instituciones encargadas de prevenir el delito, proteger a las víctimas, garantizar recursos suficientes para implementar las políticas públicas y ejercer una fiscalización efectiva sobre el funcionamiento del sistema de protección.
En esa línea, Guerrero considera que una de las prioridades del próximo Parlamento debería ser supervisar el funcionamiento de los Centros de Acogida Residencial y del sistema de protección para víctimas de trata. Así como evaluar la implementación de los planes de reintegración a cargo del Ministerio de la Mujer.
«Es urgente fiscalizar todo el sistema de protección y, sobre todo, mejorarlo. La trata de personas es una vulneración muy grave de los derechos humanos y particularmente de los derechos humanos de las mujeres. Tiene la misma matriz de explicación y la misma matriz de tolerancia que comparten otros tipos de violencia contra las mujeres», señala.
Según explica, alrededor de las víctimas siguen reproduciéndose estereotipos que trasladan la responsabilidad hacia quienes fueron captadas mediante engaños o coerción, en lugar de centrar la atención en las organizaciones criminales y en las obligaciones del Estado para prevenir estos hechos. En un país donde, en promedio, seis personas son víctimas de trata cada día, el próximo Congreso asumirá funciones con el desafío de fortalecer una respuesta estatal que hoy enfrenta importantes restricciones.
Mientras las víctimas continúan acumulándose año tras año, la trata de personas permanece relegada dentro de la agenda política y la principal política pública creada para enfrentarla sigue careciendo de los recursos y condiciones necesarias para cumplir sus objetivos. El reto para el nuevo Parlamento no será únicamente aprobar nuevas leyes, sino asumir que enfrentar este delito exige colocar la prevención, la protección de las sobrevivientes y el fortalecimiento institucional entre las prioridades del Estado.
Este reportaje ha sido posible gracias al proyecto ‘No Más Mujeres Invisibles’, ejecutado por Promsex y Centro Ideas, con el apoyo del Fondo Fiduciario de ONU Mujeres.
Investigación: Graciela Tiburcio Loayza @gracielajimena
Edición audiovisual: Gabriela Modesto @gabriela.egmc
Apoyo en investigación: Pilar Anco, Esther Eyzaguirre, Alejandra Apaza, Sumy Armas Grimaldo, Guillermo Malo.
Edición gráfica: Jazmín Moscoso @mina_trazos
